Aprovado limite de retenção do FPM para pagamento do INSS; entenda
O Plenário do Senado Federal aprovou, em regime de urgência, o Projeto de Lei 4.275/2021, que limita a 5% o percentual que a União pode reter dos repasses do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) para o pagamento de dívidas previdenciárias.
A discussão é estratégica para os municípios cuja manutenção de serviços essenciais depende das transferências constitucionais, especialmente diante dos reflexos que eventuais mudanças podem provocar no planejamento financeiro e orçamentário das administrações públicas.
O texto, de autoria do senador Rogério Carvalho (PT-SE), com relatoria da senadora Professora Dorinha Seabra (União-TO), estabelece que a União não poderá reter mais do que 5% do valor de cada parcela do FPE ou do FPM destinada a estados, ao Distrito Federal e a municípios, mesmo quando esses entes tiverem débitos previdenciários em aberto.
Na justificativa da proposta, o senador Rogério Carvalho argumentou que os fundos de participação sustentam o pacto federativo e o equilíbrio financeiro entre os entes da federação, e que reter integralmente as parcelas periódicas repassadas a estados e municípios seria incompatível com esse princípio.
“Vale destacar: o projeto não cancela nem perdoa as dívidas previdenciárias dos entes federativos. Ele apenas impõe um teto à forma como a cobrança é feita, permitindo que a quitação continue ocorrendo de maneira parcelada e sustentável, sem comprometer de forma abrupta o caixa de estados e municípios“.
Por que a retenção impacta as prefeituras
Como a maior parte dos municípios brasileiros não possui regime próprio de previdência para servidores, as contribuições previdenciárias são recolhidas ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS) — o que torna essas prefeituras sujeitas às regras de retenção da União em caso de inadimplência.
Segundo dados da Confederação Nacional de Municípios (CNM), as retenções ultrapassaram R$ 5 bilhões em 2020 e 2021, afetando cerca de um quarto dos municípios brasileiros. Durante a leitura do relatório, o senador Nelsinho Trad citou que, somente no primeiro trimestre de 2021, mais de mil cidades tiveram recursos retidos pela União, acumulando quase R$ 2 bilhões represados nos cofres federais.
Para Nelsinho Trad, a fixação de um parâmetro objetivo de retenção fortalece a previsibilidade fiscal, facilita a negociação dos passivos previdenciários e contribui para a sustentabilidade das finanças dos entes subnacionais.
Do lado dos estados, o cenário não é muito diferente. “Embora o Tesouro Nacional não divulgue de forma consolidada os valores retidos do FPE, os bloqueios já registrados mostram que os estados também enfrentam restrições relevantes de receita, capazes de comprometer a programação orçamentária e a própria prestação de serviços públicos”.
Como funcionam o FPE e o FPM
O FPE e o FPM são mecanismos de transferência constitucional criados para ajudar estados e municípios a financiarem suas políticas públicas.
Os fundos são compostos principalmente por parte da arrecadação do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), e os recursos recebidos podem ser aplicados em áreas estratégicas como saúde, educação, infraestrutura e pagamento de servidores.
Por serem repasses obrigatórios previstos na Constituição, qualquer limitação à retenção desses valores tem efeito direto sobre a capacidade de planejamento financeiro de milhares de gestões locais — um ponto sensível especialmente para municípios pequenos, que têm menor margem de manobra orçamentária e dependem fortemente dessas transferências.
Outras medidas de alívio fiscal para municípios
A discussão sobre o PL 4.275/2021 não ocorre isoladamente. Nos últimos meses, o Congresso Nacional vem tratando o endividamento previdenciário municipal como uma pauta recorrente.
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A relatora do projeto, senadora Dorinha Seabra, destacou que a proposta é complementar à Emenda Constitucional nº 136, promulgada em setembro de 2025, que permitiu o parcelamento especial de débitos previdenciários municipais em até 300 prestações.
“Essa combinação de medidas — parcelamento mais longo somado ao teto de retenção — sinaliza uma tentativa do Legislativo de equacionar dois objetivos que, à primeira vista, parecem conflitantes: garantir que a União receba o que lhe é devido pelos entes federativos e, ao mesmo tempo, evitar que a cobrança inviabilize a operação básica de prefeituras e governos estaduais“.
Disputa judicial: o precedente do limite de 9%
O debate sobre retenções do FPM também já chegou ao Judiciário. Diversas prefeituras recorreram à Justiça pedindo a aplicação de um limite de 9% sobre o valor recebido do fundo, com base em acordos de parcelamento de dívidas firmados entre 1998 e 2001. Em abril, no entanto, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) negou a validade desses pedidos, reforçando a necessidade de uma solução legislativa — como a que está em tramitação agora — para regular de forma definitiva o percentual de retenção.
A aprovação do PL 4.275/2021 representa um alívio real para milhares de municípios que hoje veem parte significativa — em alguns casos, a totalidade — de seus repasses constitucionais comprometida pela cobrança de dívidas previdenciárias. Mas é importante que esse alívio não seja interpretado como um sinal verde para o descontrole fiscal.
O limite de 5% de retenção não extingue a dívida previdenciária dos municípios e estados — apenas reorganiza o ritmo da cobrança. Isso significa que os entes federativos continuam obrigados a honrar seus compromissos com o Regime Geral de Previdência Social, e o acúmulo de novos débitos, mesmo sob um teto de retenção mais brando, pode gerar passivos crescentes que comprometerão a capacidade fiscal dos municípios no médio e longo prazo.
Próximos passos: o que acontece agora
Aprovado no Senado, o PL 4.275/2021 segue para a Câmara dos Deputados, onde ainda precisará ser analisado e votado antes de seguir para sanção presidencial. Até lá, gestores municipais e estaduais devem acompanhar de perto a tramitação, já que o texto final pode sofrer ajustes ao longo do processo legislativo.
Para prefeituras e governos estaduais que dependem de repasses do FPE e do FPM para viabilizar convênios, contrapartidas e investimentos em políticas públicas, entender esse cenário é essencial para o planejamento orçamentário dos próximos exercícios.
Por: Lucas A. L. Brandão/Portal Convênios – Agência Senado
