Convênios podem ultrapassar 25% de acréscimo? Veja o que diz a AGU
A Advocacia-Geral da União (AGU) publicou, por meio da Portaria AGU nº 50, de 26 de janeiro de 2026, a nova redação da Orientação Normativa nº 45, originalmente editada em 2014.
A atualização foi fundamentada no Parecer nº 00011/2025/CNCIC/CGU/AGU, agora disponibilizado no portal Transferegov.br pela Secretaria de Gestão e Inovação do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (SEGES/MGI), por intermédio da Diretoria de Transferências e Parcerias da União (DTPAR).
A mudança promove um ajuste relevante no entendimento jurídico sobre a aplicação de limites de acréscimo contratual aos convênios e instrumentos congêneres firmados pela Administração Pública.
Mudança de cenário jurídico
A redação original da Orientação Normativa nº 45, de 26 de fevereiro de 2014, estabelecia que os convênios celebrados com entidades privadas sem fins lucrativos estavam sujeitos ao limite de acréscimo de 25%, previsto no art. 65, §1º, da então vigente Lei nº 8.666/1993 (antiga Lei de Licitações).
Entretanto, o ambiente normativo brasileiro passou por transformações significativas desde então. Em 2014 foi instituída a Lei nº 13.019/2014, conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), que criou um regime jurídico próprio para as parcerias entre o poder público e organizações da sociedade civil.
Posteriormente, em 2021, entrou em vigor a Lei nº 14.133/2021, que revogou a antiga Lei nº 8.666/1993 e reformulou o sistema de licitações e contratos administrativos no país. Essas alterações legislativas tornaram necessária a revisão da orientação administrativa.
Por que o limite de 25% deixou de ser aplicável?
O ponto central da revisão está na natureza jurídica das parcerias. As parcerias regidas pelo MROSC não são contratos administrativos típicos e não se submetem à legislação de licitações. Assim, não se aplica a elas o limite de acréscimo contratual previsto na legislação de licitações.
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No caso da nova Lei de Licitações, o limite de acréscimo passou a constar no art. 125 da Lei nº 14.133/2021. Contudo, o art. 184 da mesma norma estabeleceu que as regras relativas aos contratos administrativos aplicam-se aos convênios apenas de forma subsidiária — e somente quando compatíveis e inexistente disciplina específica.
Essa previsão representa inovação relevante: os convênios e instrumentos congêneres possuem regime jurídico próprio e não devem ser automaticamente equiparados aos contratos administrativos.
Além disso, normas específicas sobre convênios e transferências foram consolidadas pelo Decreto nº 11.531/2023 e pela Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33/2023, que disciplinam as transferências da União por meio de convênios e contratos de repasse.
O que diz a nova redação da Normativa nº 45?
A nova orientação estabelece dois pontos principais:
I – O limite de acréscimo contratual previsto no art. 125 da Lei nº 14.133/2021 não se aplica aos convênios e instrumentos congêneres, salvo se houver previsão diversa em legislação específica ou no próprio instrumento firmado.
II – Qualquer acréscimo exige:
- justificativa técnica idônea;
- manutenção da natureza do objeto;
- concordância dos partícipes;
- formalização por meio de termo aditivo.
A fundamentação legal inclui, além das leis mencionadas, o art. 3º, §3º, do Decreto nº 9.830/2019, que impõe a observância dos critérios de adequação, proporcionalidade e razoabilidade na tomada de decisões administrativas.
Impactos práticos
A revisão traz maior coerência ao sistema jurídico e, evita a aplicação automática de limites próprios de contratos administrativos a instrumentos que possuem natureza diversa.
Na prática:
- Parcerias regidas pelo MROSC não estão sujeitas ao limite de acréscimo da Lei de Licitações.
- Convênios em sentido amplo também não se submetem automaticamente ao limite do art. 125 da Lei nº 14.133/2021.
- Os limites da nova Lei de Licitações continuam plenamente aplicáveis às contratações típicas (obras, serviços, compras) realizadas no âmbito da execução das parcerias.
Ou seja, se um município celebrar contrato de obra com recursos de um convênio, esse contrato estará sujeito às regras da Lei nº 14.133/2021, inclusive aos limites de acréscimo.
Segurança jurídica
A atualização da Orientação Normativa nº 45 reforça a importância de interpretar o ordenamento jurídico de forma sistemática, respeitando os regimes específicos de cada instrumento de parceria.
Mais do que afastar um limite percentual fixo, a nova orientação reafirma que qualquer alteração de objeto deve ser tecnicamente fundamentada, juridicamente adequada e formalmente regular.
Em um cenário de crescente complexidade nas transferências de recursos da União — disciplinadas, por exemplo, pelo Decreto nº 11.531/2023 e pela Portaria Conjunta nº 33/2023 — a medida contribui para maior clareza normativa, previsibilidade e segurança para gestores públicos e organizações da sociedade civil.
A revisão, portanto, não amplia indiscriminadamente a possibilidade de alterações, mas ajusta o entendimento à legislação vigente, fortalecendo a governança das parcerias públicas no Brasil. Confira o Parecer nº 00011/2025/CNCIC/CGU/AGU e a Portaria AGU nº 50, de 26 de janeiro de 2026.
Por: Lucas A L Brandão/Portal Convênios – Fonte: SEGES/MGI
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