Congresso defende emendas parlamentares em audiência no STF
Debate no STF expõe benefícios dos recursos para os municípios, e as pressões sobre o Orçamento da União, além dos desafios de transparência, planejamento e responsabilização.
Os representantes técnicos do congresso nacional argumentaram no STF que a indicação de uma emenda não deve ser confundida com a execução administrativa da despesa.
O consultor de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara, Graciano Rocha Mendes, afirmou:
“A atuação do parlamentar indicante é um impulso inicial para a ordenação da despesa. Ela não corresponde e não é sinônimo da ordenação da despesa. Essa responsabilização que é pretendida para o parlamentar não tem um vínculo entre a conduta e o resultado, já que muitas instâncias atuam posteriormente ao parlamentar indicante.”
Na mesma linha, o consultor legislativo do Senado Otávio Pereira da Costa destacou que a execução envolve uma sequência de decisões administrativas:
“O sistema constitucional orçamentário passa pelo PPA, pela LDO e pela LOA. E a execução da despesa, por sua vez, envolve programação financeira, declaração do ordenador, licitação, empenho, contratação, entrega do bem ou serviço, liquidação e pagamento. São atos sucessivos praticados por agentes que possuem competências próprias. O parlamentar só participa da formação da decisão político-alocativa.”
A posição coloca no centro da discussão uma distinção importante: indicar onde determinado recurso deve ser aplicado não significa necessariamente controlar a licitação, contratação, pagamento ou execução do objeto.
Dino, porém, chamou atenção para situações anteriores à execução propriamente dita, especialmente quando o problema pode estar relacionado à escolha do beneficiário.
“Se é verdade que o parlamentar não pode ser responsabilizado, por exemplo, por um gestor que fraudou uma licitação, isso é certo. Mas quais os antecedentes que conduziram a esse risco? Por exemplo, (o caso de) entidades que não existem. E não estou falando de um caso, eu estou falando de dezenas de casos de entidades que não são identificadas. As pessoas vão lá e funciona outra coisa.”
A discussão, portanto, não se limita a decidir quem responde por uma eventual fraude em uma prefeitura. O STF pretende delimitar responsabilidades ao longo de todo o caminho percorrido pelo recurso.
Emendas ampliam recursos para aos municípios
Para os municípios, as emendas representam uma importante fonte complementar de financiamento. Os recursos podem chegar a áreas como saúde, infraestrutura, assistência social, educação e aquisição de equipamentos, permitindo executar investimentos que muitas prefeituras dificilmente conseguiriam financiar.
Na saúde, essa importância é particularmente visível. Estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) constatou que as despesas federais em ações e serviços públicos de saúde financiadas por emendas passaram de R$ 5,1 bilhões em 2014 para R$ 24,8 bilhões em 2024.
Esse mecanismo pode permitir que demandas locais pouco contempladas pelo planejamento federal recebam recursos. Na audiência, o chefe da Advocacia da Câmara, Jules Queiroz e Silva, defendeu justamente essa função descentralizadora:
“Eu já tive a oportunidade de citar a situação de emendas parlamentares para atender populações LGBT no bojo de um governo conservador. Então, as emendas servem justamente para que os parlamentares não apenas descentralizem políticas públicas, mas também para que as facções minoritárias da sociedade que são representadas no Parlamento pela oposição também tenham acesso a políticas públicas próprias dentro de um planejamento público maior.”
Sob essa perspectiva, as emendas podem aproximar uma parcela do Orçamento das demandas identificadas nos estados e municípios e diversificar as decisões sobre a aplicação dos recursos públicos.
Pressão sobre o Orçamento
O aumento das emendas possui ainda uma dimensão fiscal. Quanto maior o volume previamente direcionado pelo Congresso, menor tende a ser o espaço disponível para que o Executivo administre outras despesas discricionárias.
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A Instituição Fiscal Independente (IFI) projetou com base no PLDO de 2026, R$ 41,85 bilhões somente em emendas impositivas, dentro de um cenário de crescente compressão das despesas discricionárias. A instituição alerta para o avanço da restrição orçamentária, e para a redução do espaço disponível para manutenção de serviços e outras prioridades do país.
A questão econômica está no custo de oportunidade. Dezenas de bilhões de reais direcionados por emendas também representam recursos que deixam de ser aplicados em programas nacionais. Quanto maior essa participação, maior a necessidade de integração entre a indicação parlamentar e o planejamento das políticas públicas.
Transparência e corrupção
Uma auditoria divulgada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) em julho analisou 100 transferências especiais, as chamadas “Emendas Pix”, destinadas a 73 municípios e dois estados entre 2020 e 2024, envolvendo R$ 198 milhões.
O Tribunal identificou algum tipo de problema em 82% das transferências examinadas e estimou prejuízo potencial de R$ 49 milhões, equivalente a cerca de 25% da amostra fiscalizada. Entre as ocorrências estavam falhas de rastreabilidade, pagamentos sem comprovação adequada, problemas em licitações, obras incompletas e indícios de superfaturamento.
A advogada-geral do Senado, Gabrielle Tatitih Pereira, argumentou durante a audiência que os parlamentares já podem responder juridicamente quando há participação em ilícitos:
“Essa responsabilidade existe. As inúmeras investigações em andamento – não só no âmbito deste Supremo, mas também em todas as instâncias do Poder Judiciário, do Ministério Público e na Polícia Federal – comprovam. As ações penais em curso e eventuais condenações também comprovam que, embora possamos aprimorar e melhorar, essa responsabilidade jurídica existe e ela tem sido levada a cabo pelas instituições competentes.”
O desafio colocado diante do STF é evitar que o parlamentar seja responsabilizado automaticamente por atos praticados posteriormente por gestores e, ao mesmo tempo, impedir que a fase de indicação dos recursos fique fora de mecanismos efetivos de transparência e responsabilização. Dino sinalizou que considera mais adequado que a análise do tema pelo STF ocorra após as eleições de outubro.
Por: Lucas A L Brandão/Portal Convênios – Fontes: STF/Agência Câmara
